Norges Bank og Grunnloven
Norges Bank ble etablert i kjølvannet av at de norske grunnlovsfedrene hadde forkastet eneveldet og refordelt makten i en konstitusjon etter prinsipper om folkesuverenitet og maktfordeling. Gjennom den nye grunnloven hadde nasjonens eiendomsbesittende og skatteytende («aktive») borgere – embetsmenn, bønder og handelsborgere – oppnådd politisk medbestemmelsesrett. De tok også kontrollen over nasjonens økonomi og statens økonomiske rammebetingelser. Borgerne skulle utnevne representanter til Stortinget – gjennom Grunnlovens indirekte og sosialkonservative valgsystem – og nasjonalrepresentasjonen skulle forvalte den lovgivende makten. Nasjonens representanter hadde videre retten til å bevilge midler til de statsutgiftene de skulle finne nødvendige, til å bestemme fordelingen av samtlige offentlige byrder og til å ta opp lån på rikets kreditt og føre et tilsyn med nasjonens pengevesen. Inntredenen i en personalunion med Sverige høsten 1814 rokket ikke ved noe av dette: Norge beholdt en lettere revidert versjon av Grunnloven som stadfestet retten til et indre økonomiske selvstyre, og de norske elitene sørget dessuten for å få tilføyd en paragraf som grunnlovsfestet rikets rett til et autonomt pengevesen og «en egen bank». Oppgaven med å utarbeide et reformlovverk i harmoni med den nye konstitusjonelle orden tilfalt det første overordentlige norske storting (1815–1816). Dette var en formidabel utfordring for en uerfaren forsamling, ikke minst fordi det unionspolitiske bakteppet tilsa at mye stod på spill.
Finanskrise og unionspolitikk
Verdien av rikets rett til et indre økonomiske selvstyre var betinget av evnen til å forvalte et selvstyre i praksis. I den forbindelse fremstod det daværende pengevesenet som det nye Norges akilleshæl etter Napoleonskrigene. Norge hadde arvet et skakkjørt pengevesen fra det dansk-norske eneveldet. Helstatens krigsutgifter hadde i all hovedsak blitt finansiert ved å la seddelpressen rulle, en praksis som kulminerte med en dansk-norsk «statsbankerott» i 1813, noe som innebar en valutanedskriving på hele 90 prosent. Allerede på våren i 1814 opplevde nordmenn nok en kraftig valutanedskriving idet de norske grunnlovsfedrene skrev ned verdien på riksbankdaleren som hadde blitt innført i 1813, med ca. 50 prosent. Parallelt vedtok de at Norges ekstraordinære statsutgifter kunne finansieres med seddelpressen inntil det første norske storting trådte sammen. Resultatet var en ukontrollert prisstigning og kaotiske statsfinanser: en uholdbar situasjon med episenter i et pengevesen som grev Wedel – rikets påtroppende finansminister – treffende omtalte som en «Pandoras eske» på det overordentlige storting høsten 1814. Norge var inne i en finansiell forfallsspiral som måtte snus såfremt det nye Norge skulle få en fremtid.
Da det første ordinære Stortinget samlet seg i 1815, stod nasjonalrepresentasjonen konfrontert med intet mindre enn et økonomisk jordskjelv. Rikets eksportnæringer generelt ble rammet av etterspørselssvikt etter Napoleonskrigene, mens trelasteksportørene opplevde proteksjonistiske britiske tollsatser på toppen av det igjen. Rikets skatteinngang sviktet samtidig som nye statsutgifter måtte utredes for å realisere det indre selvstyret, mens pengekaos og hyperinflasjon blokkerte utsikten til statsfinansiell kontroll. Samlet utgjorde denne gordiske knuten en høyst reell trussel for den ferske staten. Kaoset kunne få store politiske konsekvenser i lys av den unionelle juniorpartners utsatte stilling overfor Sverige. Det overordnede trusselbildet var at rikets indre økonomiske selvstyre kunne ryke som en konsesjon til Sverige, såfremt Stortinget ble nødt til å henvende seg dit for finansiell nødhjelp. Enkelte embetsmenn fryktet at dette kun ville være et første steg på veien mot full unionell sammensmeltning, og mistenkte Karl Johan for å ville fremme en slik utvikling ved å sabotere Stortingets reformforhandlinger. Dette la et ekstra press på skuldrene til de uerfarne stortingsrepresentantene om å komme i mål med reformarbeidet.
Det trengtes en vellykket reform av nasjonens pengevesen for å legge et fundament for oversiktlige og sunne statsfinanser. Grunnvollen for det nye systemet skulle bli en ny seddelbank som skulle gjenreise tilliten til nasjonens pengevesen ved å utstede sedler forankret i sølv. For øvrig var kronspørsmålet som lå til grunn for reformdebatten, hvordan en kunne sikre nasjonen mot gjentagelser av fortidens synder. Skurken i fortellingene om de pengepolitiske utskeielsene som ødela det gamle pengevesenet, var i regelen kongemakten, og det kraftigste søkelyset ble i den forbindelse rettet mot betydningen av å skjerme den nye banken mot den utøvende makten.
Bank- og pengereformen av 1816
Stortinget brukte brorparten av et år på å forhandle frem bank- og pengelovene av 1816 – et omfattende reformlovverk av Norges bank-, penge- og kredittvesen. 1816-reformen innebar en totalsanering av det daværende berget av pengesedler som hadde tapt sin kjøpekraft i takt med seddelpressens langstrakte crescendo. I den forbindelse vedtok Stortinget også en siste devaluering av riksbankdaleren til ca. 20 prosent av dens opprinnelige 1813-verdi. De gamle riksbanksedlene skulle brennes og erstattes løpende i sirkulasjonen med en langt mindre omfangsrik masse av sølvforankrede speciessedler. Sedlenes verdi skulle bindes til edelt metall for å sikre deres kjøpekraft og derved gjenreise publikums tillit til nasjonens pengevesen. Den nye pengeenheten, speciesdaleren, var tilpasset internasjonal handel, og det nye pengesystemet var ment å legge sterke føringer i retning statsfinansiell disiplin. Etter reformens bestemmelser skulle den nye banken verken kunne anvendes til omfattende lånefinansiering av statsutgifter eller til seddelpressefinansiering – en nyordning som speilet de bitre erfaringene fra Napoleonskrigene.
For å sikre forvaltingen av den nye nasjonale valutaen (speciesdaleren) vedtok nasjonalforsamlingen etableringen av Norges Bank. Flertallet av de vedtaksfattende elitene ønsket en bank med privat eierskap, etter modell av den dansk-norske Speciesbank av 1791. Denne modellen hadde tidligere blitt nevnt som et potensielt eksempel til etterfølgelse i Norge i forbindelse med de norske bankkravene i dansketiden. Fra offisielt hold ble den først foreslått som modell for en ny norsk bank i den såkalte «Wedel-planen» av 1815 – utarbeidet av en finanskomité som ble nedsatt på tampen av forhandlingene på Eidsvoll for å forberede reformen. Bakgrunnen her var at sakens opprinnelige bankforslag, et «nasjonalbankforslag» fremlagt av Christian Frederik på Eidsvoll, var blitt forkastet. Dette forslaget var bygd over samme lest som den forfeilede Rigsbanken av 1813, og den var tiltenkt rollen som en lånekilde for regjeringen. Dette var en løsning som harmonerte dårlig med de norske elitenes ønsker om å skille seddelbank og statsfinanser og holde den utøvende makten på armlengdes avstand fra seddelpressen. I den sammenheng var Speciesbanken av 1791 et mer opplagt forbilde for Norges Bank, for 1791-reformen representerte et foregående (avbrutt) forsøk på nettopp å etablere vanntette skott mellom bank og statsfinanser under eneveldet – også den gang i forbindelse med anstrengelser for å rydde opp i et pengevesen i forfall.
En privat aksjebankmodell ble foretrukket som den antatt sikreste løsningen for Norges Bank – i lys av negative erfaringer med eneveldets statsbanker. Dette skyldtes i fremste rekke et utpreget negativt hensyn: frykten for at en offentlig bank risikerte å forledes av den utøvende makten til å sette altfor mange pengesedler i sirkulasjon og dermed gjenta fortidens synder. De vedtaksfattende elitene ville kort sagt sørge for at Norges Bank ikke kunne bli et redskap for skattlegging gjennom inflasjon og utstrakt lånefinansiering av statsutgifter, noe som etter Napoleonskrigene fremstod som en alvorlig trussel mot et pengevesens stabilitet og en nasjonalrepresentasjons kontroll med den offentlige kreditt. Stortinget ønsket ikke at Norges Bank skulle underlegges noen form for løpende politisk kontroll: Nasjonalrepresentasjonen var på sin side ikke permanent konstituert, og dens manglende tillit til den utøvende makten kjennetegnet dens tilnærming til saken. Løsningen ble derfor å lovfeste rammebetingelsene for en uavhengig og privat, men samtidig sterkt regelbundet seddelbank.
1816-reformen innebar dermed en binding av makten, av det pengepolitiske handlingsrommet, til fordel for systemstabilitet og forutsigbarhet. Et tillitsbasert pengesystem skulle erstattes med en metallstandard gjennom sølvforankring. Løsningen reflekterte både et ønske om å hegne om rikets indre økonomiske selvstyre, men også et forsøk på å skape et pengesystem i flukt med Grunnlovens borgerlige idealer og eiendomsretten. Reformen som helhet reflekterte imidlertid en rekke kompromisser, deriblant et konstitusjonelt kompromiss i tråd med Grunnlovens likhetsideal.
Reformens kompromisser
Det hersket som nevnt relativt bred enighet om at banken måtte bli en privat og uavhengig institusjon. Wedel-planen ble imidlertid møtt med sterke reaksjoner. Den var en radikal kur innrettet for å sette pengevesenet i orden på rekordtid, og fra flere hold ble det innvendt at en risikerte å ta livet av pasienten (nasjonen). Bonderepresentanter og enkelte opposisjonelle embetsmenn hevdet dessuten at den var elitistisk og innrettet for å berike såkalte «pengemenn» i byene. Enkelte hevde den ville korrumpere den nye grunnloven ved å legge spiren til en despotisk «pengeadel», en betegnelse som antageligvis henspilte på at Herman Wedel var både handelspatrisier og greve. På Stortinget advarte bondelederen Hans Barlien om at en privatbank kunne bli en «nasjonal blodigle», og de fleste bonderepresentantene argumenterte for en offentlig eid og finansiert landbank underlagt Stortingets kontroll. I likhet med enkelte embetsmenn hevdet de at Wedel-planen ville skapt en eksklusiv eierskapssammensetning og lede til en uheldig konsentrasjon av økonomisk makt i hendene på handelseliten. Stortinget satte ned sin egen finanskomité som innstilte på å beholde selve speciesbankmodellen, men dens innstilling for øvrig var rensket for Wedel-planens radikale trekk. Saneringen av pengevesenet skulle strekkes over et lengre tidsrom av hensyn til næringslivsbehov for sirkulasjonsmidler, og reformen siktet for øvrig mot en sosial byrdefordeling.
1816-reformen ble et utpreget kompromiss. Reformbyrdene skulle fordeles etter en nøkkel som inkluderte både inntekt og formue i ligningsgrunnlaget, basert på et vidt definert formuesbegrep som skulle treffe handelsborgerskapets «mobile kapital» og i tillegg kapital bundet opp i fast eiendom. Et annet kompromiss ble inngått overfor eksportnæringene ved å tillate seddelbaserte kredittinstitusjoner ved siden av Norges Bank i stiftsbyene – midlertidige institusjoner som kunne tilby nødkreditt. Norges Bank skulle på sin side bli en uavhengig og privat institusjon, men Stortinget siktet mot et så bredt eierskap som overhodet mulig – ut fra en idé om at banken burde speile Grunnlovens stemmeberettigede. Norges Bank skulle etter samtidens terminologi bli et «nasjonalt interessentskap», en betegnelse som i dag risikerer å gi villedende assosiasjoner til en offentlig bank. Datidens «protosentralbanker» ble ofte fremstilt som negative forbilder i samtidsdebatten, og da som regel med henvisninger til det «uheldige samrøre» mellom seddelbanker, den utøvende makten og offentlig kreditt. For å sette det på spissen fremstod ikke Norges Bank som en offentlig sentralbank etter reformen av 1816, men derimot som en desentralisert privatbank: Hovedsetet ble lokalisert til Trondheim, og bankens filialer ble gjort relativt selvstendige overfor bankens hovedsete. Imidlertid var det også trekk ved bankens organisasjon som peker i retning av en offentlig karakter.
Den tvungne bank og sølvskatten
Stortinget ville primært reise Norges Bank som et nasjonalt interessentskap finansiert ved en patriotisk aksjetegning. Stortinget utarbeidet imidlertid også et sekundært og tvungent alternativ – som et ris bak speilet i tilfelle frivillig subskripsjon feilet. Den tvungne banken skulle da bli reist ved utskriving av en såkalt «sølvskatt» – det vil si en ekstraskatt som i hovedsak skulle ilignes formue – for å reise tvungne aksjonærinnskudd. De skattepliktige borgerne ville da motta bankaksjer til pålydende tilsvarende deres skattebidrag i kompensasjon, noe som innebærer at «sølvskatten» ikke var noen skatt i ordinær forstand. Utbytterettigheter skulle følge med aksjebrevene uavhengig av om banken ble frivillig eller tvungen, men Stortinget forbeholdt seg ansettelsesmyndigheten over bankledelsen i det tvungne alternativet. Et forsøk på å reise Norges Bank frivillig havarerte, og «sølvskatten» måtte dermed utskrives for å reise banken som tross alt skulle sikre Norges fremtid. Det var tvingende nødvendig for å etablere sølvfondet som skulle utgjøre ankeret i det nye Norges pengesystem.
Norges Bank ble pålagt regler som i teorien skulle etablere en mer eller mindre automatisk regulering av seddelmengden etter skiftende økonomisk-dikterte behov. Kjernen var en forpliktelse til å veksle sedler til pålydende i sølvmynt ved forespørsel. For å sikre bankens evne til å overholde kravet, skulle den til enhver tid oppbevare sølv i hvelvet tilsvarende halvparten av dens sirkulerende sedler. En rekke problemer med å implementere reformen ledet imidlertid til flere endringer i den opprinnelige planen – i all hovedsak forsinkelser som fulgte av skatterestanser. Reformens overordnede mål – en stabil valuta som fritt kunne veksles inn i sølv – ble først nådd etter en smertefull og langtrukken pariføring av speciesdaleren. Sølvveksling ble innført i 1822, men da til en kraftig rabatt på sedler mot sølv. Det var først i 1842 – hele 23 år etter 1816-reformens opprinnelige plan – at publikum kunne veksle inn sine sedler til pålydende ved Norges Banks hovedkontor.
De norske elitenes bank
Norges Bank ble de norske elitenes bank. De norske stemmeberettigede borgernes representanter på Stortinget vedtok dens etablering, de finansierte den selv, og den ble deres eiendom. Reformen ble betraktet som nasjonalpolitisk nødvendig for å sikre statens uavhengighet i tråd med Grunnloven. Løsningen ble en regelbasert binding av pengepolitikken – i tråd med de nasjonale konsolideringsbehovene og den spente unionspolitiske situasjonen. Etableringen av en sølvstandard via Norges Bank ble videre ansett som påkrevd av hensyn til borgerlige rettigheter, men byrdene som ville følge av etableringen, skulle fordeles etter sosiale hensyn. Reformen av 1816 var dermed forankret i både Grunnlovens borgerlige rettighetsideal og dens «sosiale likhetsideal».
Videre lesning
Austnes, Martin. Utformingen av det nye Norges bank- og pengevesen: et historisk perspektiv på reformprosessen og tilknyttede debatter ca. 1814–1816. Oslo: Institutt for arkeologi, konservering o